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新行政处罚法系列解读之一

“无过错不罚”,意味着违法成本降低吗?

唐佳
2021年07月15日17:27 | 来源:人民网-强国论坛
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编者按:新修订的《中华人民共和国行政处罚法》于7月15日正式实施。此次修订是该法律自1996年颁布实施以来的首次全面修改。行政处罚是行政机关依法行政的重要手段,在法律制度层面规范行政处罚行为,有利于解决行政处罚中设定权限不明确、处罚程序不规范导致的乱处罚、乱罚款现象,切实保护老百姓的合法权益。

为解决多头执法、重复执法和执法力量分散等问题,新修订的行政处罚法不仅新增“无过错不罚”制度,并将行政处罚权下放到乡镇街道,还充实完善了行政处罚程序制度,被称作是一部既有力度又有温度的法律。

“新修订的行政处罚法一大亮点是确立了‘无过错不罚’的规定,将处罚与教育相结合,从而实现行政处罚一般预防的功能,具有很强的现实意义。”中国政法大学法学院副教授马允在接受人民网“强观察”栏目采访时表示,旧行政处罚法并未明确将“主观过错”作为行政处罚的构成要件,过去的理论和实务为此多坚持结果责任的立场。

“无过错不罚”是当罚而免于处罚

新修订的行政处罚法第33条规定:当事人有证据足以证明没有主观过错的,不予行政处罚。

马允认为,此处“主观过错”包括故意和过失两种心态。“不能仅因当事人在无故意、非明知的情形下,就直接认定其无过错。”她举例称,如污水处理厂因进水超标导致出水超标,若污水处理厂由于未建设调节池导致无法及时启动应急预案,或未能及时发现他人对该厂处理设施的损坏并予以修复,则应当认定其虽无故意,但存在一定程度的过失。因此,这不属于“没有主观过错”,不宜一概适用“无过错不罚”原则。

“‘没有主观过错,不予行政处罚’并非因不违法而不应处罚,实际是当罚而免于处罚。”马允强调,新法并未视主观过错为行政处罚的构成要件,所以无过错的行为依然是违法行为,只能在责任层面予以免除处罚。

为何制定“无主观过错”原则?

“此前观点认为,只要有违反行政法规范的行为发生,即可推定其存在主观过错,就应受到行政处罚。”马允认为,其主要考量在于提升行政效率。虽然豁免执法机关在个案中考察相对人主观过错的义务确实提升了执法效率,但在违法行为日益复杂、当事人权利意识逐渐增强的当下,可能引发诸多争议。

马允表示,这一现象在环境执法、证券执法等类型的案件中尤其突出,执法不统一、“同案不同判”的情况时有发生,前述污水处理厂因进水超标导致出水超标是否应受行政处罚就是比较典型的案例。

“无过错不罚”会增加行政违法行为的数量吗?“我认为不会。”马允表示,“无过错不罚”确实会减少行政处罚的数量,但和违法行为数量的增减没有必然联系。在她看来,行政处罚的目的是惩戒和预防,因此单纯看违法行为数量,不足以检验处罚法的实施效果。“反倒是包容审慎监管和以强调行政自主性为核心的处罚便宜主义的理念有利于执法机关集中优势执法资源,提升执法效果,集中突破执法重难领域,能够在一定程度上促进当事人,尤其是企业合规意识的提高,督促其自觉守法。”

当事人应为自己“无主观过错”举证

对于当事人提出无过错免罚的请求,行政机关应当如何判定?

“当事人应对自己没有主观过错承担举证责任。”马允表示,对行政机关来说,判定当事人主观上是否存在过错难度较大,举证责任的倒置有利于更大程度平衡行政公平和执法效率。

“值得特别注意的是,行政机关在案件调查中,对当事人提供的证据是否足以证明其‘没有主观过错’,应结合其从业经历、专业背景及是否尽到履行相关法律条款的义务来认定。”马允表示,新条款实施后,需要执法人员对过错认定进行更为细致的判断,并对行政处罚的证明标准予以细化和统一,以应对相对人提出的无过错免罚的主张。

(责编:肖聪聪、贺迎春)

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